10月28日，国土资源部召开电视电话会议，学习贯彻党的十七届三中全会精神，传达国务院领导同志重要批示，结合国土资源管理实际，部署严格规范农村土地管理制度等工作。会上，部党组书记、部长徐绍史就学习贯彻落实三中全会精神和《决定》谈了部党组的认识和看法，以便全国国土资源系统统一认识，把三中全会的精神理解好、贯彻好和落实好，以此规范推进农村土地管理制度的改革。

深刻领会准确把握规范推进农村土地制度改革的全局

十七届三中全会作出了推进农村改革发展若干问题的决定，并把健全和严格规范农村土地管理制度，作为这一次农村改革发展的一项重要内容。我们是从三个方面来认识的。

第一,要把握健全和严格规范农村土地管理制度的定位、原则和目标任务。严格规范的农村土地管理制度的定位实际上就是这个制度的第一句话，即土地制度是农村的基本制度。这一句话确定了农村土地管理制度的基础地位。农村改革发展要关注这个问题，解决“三农”问题更要关注这个问题。那么原则是什么，就是决定里面的四句话“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。这四项原则涵盖了农村土地制度建设和创新以及农村土地管理的整个过程。因此我们要按照这四项原则来进一步完善农村土地管理制度。

目标任务简单的说，可以归纳为五项：

第一项就是要落实两个最严格的土地管理制度，即落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线；落实最严格的节约用地制度，严格控制城乡建设用地总规模。

第二项要搞好农村土地的确权登记和办证，建立明晰的农村土地产权制度。

第三项农村土地承包管理保持稳定并长久不变，土地承包经营权的流转要依法、自愿、有偿，而且要切实做到三个“不得”，建立规范的承包经营权流转市场。

第四项就是推进征地制度的改革，主要是逐步缩小征地的范围，完善征地的补偿机制，区别于土地利用总体规划的城镇和农村，采取不同的改革措施，要朝着同地同价同权，建立城乡统一的建设用地市场的目标迈进。

第五项要抓紧完善相关的法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。

第二，要把握农村改革发展的整体部署。我们要克服就土地管理制度改革而论土地管理改革的局限性。胡锦涛总书记在三中全会结束的时候，做了一个重要的讲话，要求我们从五个方面来全面把握农村改革和发展：

一是要全面把握推进农村改革和发展的总体思路。这个总体思路可用三句话来概括：要把建设社会主义新农村作为农村改革发展的战略任务；要把有中国特色的现代化农业道路作为农村改革的基本方向；要把加快建设城乡、经济、社会一体化发展的新格局作为农村改革发展的根本要求。二是全面把握农村改革发展的目标任务，共有六个方面的目标任务（详见决定）。三是要全面把握加强农村制度建设和创新的重大任务。这个重大任务就是决定当中已经全面阐述了的农村制度创新的六个方面，其中健全严格规范的土地管理制度是其中之一。四是要全面把握发展现代农业的重大举措。五是要全面把握发展农村公共事业的重大安排。

所以总体思路、目标任务、重大安排、重大举措、重要任务，这五个方面实际上非常科学地勾勒和描绘了农村改革的全貌，它也告诉我们农村的改革发展实际上是一个庞大的系统工程，农村土地制度改革处在一个基础的地位，是制度建设和创新的一个重要内容。因此农村土地制度的改革，必须与农村改革相关方面衔接协调，切实做到有利于坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，推进农村改革发展的大局。所以我们把握农村改革发展的总体部署，是为了更好地找到农村土地管理制度改革的定位，来为农村改革发展服务。

第三，要把握农村改革发展在深化改革开放和经济社会发展中的重要地位。过去30年农村的改革和发展为经济社会发展作出了巨大的贡献。十七大之后，我们处在一个新的历史结点上，农村改革发展已经成为改革开放和经济社会发展的重要环节，且事关全局。三中全会确定农村改革发展这个议题，正是基于这么一个判断。再加之当前世界性的金融危机在进一步加剧，世界经济增长整体下滑，国内外经济发展不确定的因素较多，在复杂、多变的经济形势下，全会要求当前重点是把我们国家自己的事情办好。所以我们认为深化农村改革发展是事关全局的一项紧迫而艰巨的任务，我们要准确地把握农村土地管理制度改革的内涵，着眼于农村改革发展的大局，着眼于改革开放和经济社会发展的全局，在这个层面上来思考、谋划、推进农村土地管理制度的改革。

积极探索稳步推进农村土地管理制度改革

农村土地管理制度改革是农村改革发展的一项重要内容，全会的决定，指明了农村土地管理制度改革的方向和重点，具体怎么来贯彻落实，有五个方面意见：

第一，要落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线。

全会的第一天，回良玉副总理对三中全会的决定做了一个《说明》，其中就有坚守18亿亩耕地红线这一点。他有一些基本判断，就是：“耕地保护的形势异常严峻，难度相当之大，没有任何退路，坚决守住耕地的红线只有不折不扣地落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。”

在落实最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线上，我们觉得：一要强化规划控制。各地在开展土地利用规划修编时，要落实耕地保有量和基本农田面积，划定永久基本农田，建立保护补偿机制；要确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量要提高。二要严格耕地的占补平衡。《决定》要求实行先补后占，不允许跨省（区、市）实行异地占补平衡。部里也正在积极创造条件，想办法使年度的建设用地计划与各地的耕地补充衔接和挂钩。三要积极推进土地整理复垦和开发。《决定》中也强调继续推进土地整理复垦和开发。整理出来的土地首先要复垦为耕地，不能复垦为耕地的建设用地要先用于农村发展公益事业；如果还有富裕的指标调剂的话，要符合规划，要有年度计划，调整之后的土地收益要反哺农村，改善农村生产和生活条件。四要严格考核，落实工作责任机制。《决定》提出耕地保护要作为考核地方政府绩效的重要内容，并层层落实责任。我们就要进一步细化，搞好年度检查考核和督查执法。

第二，要落实最严格的节约用地制度，严格控制城乡建设用地总规模。

一要从规划、标准、市场配置、评价考核等方面来完善制度。比如要严格规划的管控，土地利用总体规划要确定城乡建设用地的规模；基础设施建设的布局和规模。我们也设想为了加强严格规划的管控，要进一步加大农村建设用地减少和城市建设用地增加的试点规模和力度。

二要完善节约用地的标准，严格落实执行，形成奖惩激励的机制。

三要深化有偿使用的改革，扩大土地有偿使用的范围。部贯彻落实国务院2008年3号文的精神，正在制订调整划拨用地的目录，争取通过五年，最长八年时间的努力，除了军事用地、特殊用地和保障性住房用地，逐步的对其他用地都实行有偿使用。

第三，农村土地确权登记颁证工作。

要做好农村土地确权登记颁证工作，严格土地用途管制。农村的三块地——承包地、宅基地，农村集体建设用地都需要确权登记颁证，这是落实产权明晰这条原则的具体措施。近几年，各级国土资源系统都在做，但是覆盖面还不够理想，我们要利用第二次全国土地调查的机会，全面推进农村土地的确权登记颁证工作。而且流转的土地必须确权登记，还要积极开展农村土地产权制度的研究，明确产权主体、完善权能等等。农村土地承包经营权《决定》？要求保持稳定，并长久不变，而且在流转过程当中要做到三个“不得”，且建立规范的流转市场，各级国土资源系统也要积极主动地做好相关的工作。

第四，推进征地制度的改革。

征地制度的改革难度很大。十六届三中全会就提出要严格界定公益性用地和经营性用地，逐步缩小征地的范围。这一次《决定》又有了明确的要求。

一要逐步缩小征地的范围，严格界定公益性和经营性建设用地。《决定》里面也提到，土地利用总体规划划定的城市和建设范围内的农村土地如果要转做非农建设，还是由国家来征收；土地利用总体规划划定的城市和建设范围外的集体建设用地，就要区分公益性和经营性。公益性的用地继续由国家征收；经营性的用地，农村集体土地可以以不同的方式参与经营开发，而且要保障农民的合法权利。这在《决定》当中就是一句话，但是这项工作非常复杂，部里正在总结多年来集体土地流转试点的经验，草拟集体土地流转的管理办法，它至少涉及项目的认定（到底是公益性的还是经营性的）、土地的确权、审批的程序、信息服务、市场建设、收益分配等等。所以各地在集体土地流转上务必要慎重，现在有些媒体报道说三中全会之后，小产权房就可以合法化了，我明确的说农村集体土地是绝对不能搞房地产开发，不能搞高尔夫球场建设，也不能搞不符合土地供应政策和产业政策一些项目，所以这块工作，建议大家一定要十分慎重。

二要完善补偿机制。就是要按照同地同价，及时足额，合理补偿这个要求来推进。要体现土地的财产权益，《决定》又进一步提出要解决农民的就业、住房和社保，所以要求就更高了。部里正与中农办就完善补偿机制问题开展调研。

三要完善宅基地的管理，保护农民宅基地的应用物权。现在有两种情况，一种是一户多宅超标准的占地，闲置浪费，还有不少空心村，空闲的住宅；另一种是有些地方由于没有计划安排，农民占用耕地来建住宅。建议各地编制乡镇土地利用规划要安排宅基地建设，我们也正在考虑宅基地要有建设用地的计划，也建议各地根据经济和社会发展来修订宅基地占地的标准。有些地方还在进一步探索农民宅基地有偿取得和退出的试点，我们也欢迎这种试点继续深入下去。

第五，抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。

农村改革和发展以及农村土地管理制度改革，上下关联，涉及面广，政策性强，关系到重大的体制、机制和法制，所以《决定》才提出要抓紧完善法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。这是健全严格规范的农村土地管理制度这一部分的最后一句话，它的用意就在于要在法律法规和配套政策的框架内或者说指导下，来规范地推进农村土地管理制度的改革。

这里有三方面的工作，请大家予以关注。

一要抓紧完善法律法规和配套政策。各地可以深入总结这些年来农村土地管理制度的一些新情况、新变化，凡是符合现有法律法规，能够促进生产力发展，又行之有效的一些做法，便通过调整体制机制让它上升为制度，固定下来。从另外一个角度看，法律法规和配套政策已经不符合新的情况、形势和经验，也应该抓紧修改修订。比如《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《土地征收征用条例》、《基本建设用地条例》、《土地复垦规定》等等的起草修改和研究工作也需要加快进度。

二是国家批准的各类综合配套改革试验区要积极探索。按照部、省签订的协议或备忘录，从实际出发，遵照三中全会提出的规范推进农村土地管理制度改革的方向和要求，深化已有的改革，或者开展新的试点。要通过试点总结创新农村土地管理制度，形成耕地得到切实保护，各类用地得到基本保障，土地资产效益得到充分体现，农民权益得到有效保护的土地管理新格局，为全国的土地管理制度改革创造鲜活的经验，提供典型示范。

三是其他地方也要积极探索稳步推进。凡是有成熟经验，初步具有规范做法的一些试点都可以积极的推进；还不具备成熟经验和规范管理办法的，建议各地还是先搞试点。试点工作首先要在法律法规的框架内开展。如果需要突破现行法律法规或者配套政策，建议要报批，而且在局部进行试点、试验，试验取得成功之后再在面上推开。

现在各地在搞的一些试点总体进展都不错。在成都，我到过县、区，了解到以农村建设用地减少和城市建设用地增加挂钩试点作为抓手的农村土地开发整理工作，搞的不错。但是有些媒体的报道不够准确，可能出现了一些误导。比如说宅基地换住房，承包地换社保，集体土地流转等等。最近国务院领导同志又有批示，我们也正在就这个问题进行调研，试图很好地规范这些工作。因此各地在这一类工作中要慎之又慎，稳步推进，千万不能一哄而起。

通过学习三中全会的决定，我们总体感觉到中央对土地管理工作的要求更严了，对农村土地管理制度改革的要求更高了。我们也深刻地认识到，农村土地管理制度改革的难度很大，任务艰巨。全系统一定要迎难而上，边学习理解，边总结探索，边推进工作。并准确把握决定的精神实质，积极探索改革路径，抓紧完善制度政策，稳定推进各项改革，切实防止认识和理解上的偏差，避免工作指导上的偏离。

（宣传中心  供稿）