2009年度土地卫片执法检查工作部署电视电话会议

2010年2月8日（星期一）上午9：30分

国土资源部徐绍史部长讲话内容

前不久，我们刚刚召开了全国国土资源工作会议，对2010年的国土资源工作作了全面部署。为进一步落实会议要求，今天，我们专门召开电视电话会议，对2009年度土地卫片执法检查工作进行动员和部署。今天的会议，我们特别邀请了监察部郝明金副部长、人力资源和社会保障部杨士秋副部长，还邀请了各省、自治区、直辖市政府的分管副省长、副主席、副市长和新疆生产建设兵团的副司令员来出席会议。据统计，全国共有1936个会场。省、市、县三级政府的分管领导以及监察局系统、国土资源系统的干部和国土资源土地督察系统的干部等近6.8万人参加今天会议。在此，我代表部党组感谢监察机关、人力资源和社会保障部的领导，对我部的大力支持，感谢各地政府、各有关部门长期以来对国土资源管理工作的重视、理解和支持。
    刚刚贠小苏副部长已经宣读了09年度土地卫片执法检查的通知，对卫片执法检查做了全面部署。刚才，监察部副部长郝明金同志做了非常重要的讲话，对当前土地违法违规形势做了分析，对如何做好2009年度土地卫片执法检查提出了要求，尤其是对整改查处土地违法违规问题，加强三个部委的协调配合，提出了非常明确的要求。
我想，有监察部、有人力资源社会保障部全力的支持，2009年度卫片执法检查一定能够取得比以往更加突出的成果。
    下边，我讲两个方面的意见和想法，供大家在2009土地卫片执法检查工作当中来参考。
     一、准确判断形势，主动应对变化
    土地执法监察是国土资源管理的一项重要的职责。所以对它所面临的形势应该有个清醒的认识，有一个准确的判断。我们对违规违法用地批地的情况有一个总体的判断，就是土地违规违法持续下降、总体向好，但尚未有效的遏制，反弹的压力还很大。
下面我讲几点：
    第一点，违法违规用地持续下降尚未有效遏制。
    近几年来，土地执法检查受到各个方面越来越多的关注和重视。首先，中央高度重视这个问题。十七届三中全会第一次完整的提出要落实最严格的耕地保护制度，落实最严格的节约集约用地制度。最近几年中央领导陆陆续续地对加强土地管理作出过批示、指示。
    第二，地方各级党委和政府，社会各界对加强土地管理也给予了更多的理解和支持。应该说，理解、关心和支持的程度在不断的提高。
    第三，这两年在全党开展的学习实践科学发展观活动，还有部和省连续举行的土地法律法规政策措施的大规模培训，使得依法依规批地用地的意识在不断的加强。 

第四，通过这几年的努力，土地执法的共同责任机制的构建在不断地推进。
    第五，土地执法的高压态势持续保持，产生了威慑效应，也打击了土地违规违法行为。

由于这五个方面的原因，违规违法用地在持续的下降。07度与06年度均开展卫片检查的85个城市，07年度与06年度相比，违法违规用地的宗数下降了36%，违法违规占用的土地面积下降了46%，占用耕地的面积下降了48%。同样是以上85个城市，08年度的卫片检查比07年度宗数又下降了44%，耕地面积，非法占用的耕地面积也下降了44%。我刚才谈的这一组数据是同口径，08年度，我们卫片检查实际上覆盖了172个城市，即使用这172个城市数据来对比，宗数下降了，违法违规用地的宗数下降了14%，违法违规占用的耕地下降了20%。总体下降趋势是这样。 09年度我们已经立案了4.1万宗，占用的耕地大概非法占用的耕地也是20万。已经查处了各种违法建筑1400多万平米，没收建筑物1924万平米，各种罚没的收入达到15个亿，移交纪检监察系统和移交司法系统的各种责任人和犯罪嫌疑人2200多人。
    总体上看，土地违规违法在持续的下降，但也不得不否认问题依然存在，没有有效的遏止，尤其与09年卫片检查相关的，06年度的卫片执法检查，违法占用耕地占新增建设用地占用耕地总面积的比例超过15%的城市是70个；07年度的卫片检查超过15%的城市是62个。08年度的卫片检查超过15%的是17个；但是08年度172个城市平均非法占用的耕地超过建设用地耕地面积的平均数是14.4%，已经非常接近15%。所以去年7月份我们总结08年度卫片检查的时候，就给各地打了招呼，所以大家一定注意加强执法监管，加强整改查处工作，不要在09年度卫片执法检查的时候出现被动的局面。
    这是一组数据，从违法违规的现象来看，我们百日行动的时候，主要是清理了三方面的违法违规，一个是未批先用；第二是擅自扩区建区，第三是以租代征。目前土地违法违规，这三个方面的现象依然存在。

同时，特别是2008年4季度开始到09年，在应对金融危机过程当中，借机圈地，搭车用地，少批多占，未报即用显得比较突出，特别是未报即用，未报即用是很不应该的。因为从08年到09年，国土资源部和各个省的国土资源厅采取了一系列应急改革措施来保障各类建设项目的用地，应该说力度是很大。在这种情况下面还出现大量的未报即用，确实不应该。
    还有一个问题就是对闲置问题的处理很不好。现在违法违规我原来讲过四个特点，现在看起来，违法违规批地用地，省市一级基本没用，市、县依然存在。而且开始下沉到一部分乡镇和村，更多的是纵容、默许，睁一眼闭一眼，视而不见。发现了一些违规违法用地不加制止，有的甚至压案不查，对土地违规违法的查处偏轻偏软，因此使得违规违法用地依然大量存在。所以必须高度重视，用以纠正。
    所以我说整个土地执法结果整体来看就是持续下降、总体向好，但是尚未有效遏制反弹的压力。

下面我就讲讲反弹的压力。主要是五个方面：

第一，应对金融危机，保持经济平稳较快发展的土地需求旺盛。

去年一年，实际供地已经达到480万亩，因为这里边还包括07年、08年一些上报审批的项目。但是整个在建、续建、扩建，拟建的项目规模还是不小，铁路、公路、机场、水利等基础设施建设规模也比较大。与此同时，民生项目的用地需求也在急剧的上升。同志们还要看到，09年国务院又批准了11个区域性的经济规划区，这些经济规划区的建设，我想也会涉及到大量的土地需求。所以，首先要看到应对金融危机经济平稳较快发展的需求，依然非常旺盛，这是第一。
    第二，农村土地管理制度改革，新农村建设亟待规范有序地推进。十七届三中全会之后，各地探索的积极性很高，耕地的流转、宅基地的调整，集体建设用地的流转，一些地方都在做。特别值得关注的是农业结构调整，设施农业的建设，休闲观光农业的建设，都有不规范的地方。国土资源部正在实施的城乡建设用地增减挂钩的试点，同样存在一些不规范的地方，那么探索和改革应该说是总体上是不错的，但是也存在违规违法批地、用地的现象。这也是我们面临反弹的一个方面。
    第三，推进城镇化新的需求。中央经济工作会议明确要把推进城镇化作为一个战略措施。城镇化的进程无疑会进一步加快，我们算了一笔很简单的帐，如果城镇化百分点每年提高一个百分点的话，有1500多万人进城，1500多万人要进城，城市的公共设施建设,基础设施建设，产业建设用地，住房建设用地等等，就按每人100平米来计算的话，就需要1500平方公里，大概有225万亩的地。 所以，今年中小城市和一些县，包括中心镇，由于城镇化进程的加速，土地管理面临着很严峻的挑战。

第四，房地产开发当中的闲置地、囤地、炒地的问题，也对土地执法监察提出了新的任务。我们现在统计，07年之前供应给开发商的地还有10万亩，07年之后供的有3万亩，08年供的还有1.5万亩。那么从去年四季度开始，尤其是今年，根据国务院的部署，国土资源系统要严格的监管房地产开发用地，闲置用地要按规定处理，对囤地、炒地要进行查处。
    最近同志们也看到，广州、北京、南京、南昌，先后收回了房地产开发公司的闲置用地或者说是没有按照合同约定正常开工用地。上海市还公开督办八宗房地产的闲置用地，北京市公开处置闲置用地，暂停了八家房地产企业在土地交易市场上参加交易活动的资格。现在房地产正在向二、三线城市走，房地产开发的资金也在向二、三线城市走，监管的任务是非常重的。
    第五，违法违规批地用地还有一些新的变化。为了对付我们卫片执法检查，有的地方也是费尽了心机，因为发现，它用绿网盖上，来对付卫片检查。前几年就发现这种现象。还有假拆，建筑物把墙给拆了，地基，柱子依然留着，用土埋一埋，你什么时候放开监管了他还可以继续开建。还有更严重的，就是以工商变更登记的方式来倒卖土地，房地产公司招拍挂拿到土地之后，他不开发，等到市场转好的时候，他把股份转让给下家,而且变更法定代表人。这样就规避了国有土地使用权的转让，规避了契税、土地增值税等等。所以这手段是不断的在翻新。我们土地执法监管也需要有相应的应对措施。
    从2010年来看，我在全国国土资源工作会议的时候讲了一下，我说2010年国土资源管理工作的任务是非常艰巨。为什么这么说？
    第一，是稳定增长，调整结构，促进经济发展方式转变背景下土地的供应和管理，很难做到。
    第二，在提高资源保障程度和地质服务能力背景下，地质找矿工作和矿产资源的整合工作；
    第三，在城乡统筹背景下，农村土地管理制度改革和农村土地整治工作；
    第四，在经济社会发展和改革开放深化背景下的国土资源管理制度改革。
    第五，在违规违法没有根本好转背景下的土地矿产的执法监察效用的问题，怎么提高效用的问题。
    第六，在“十一五”即将结束，谋划“十二五”背景下的战略研究和基础工作的实效和质量问题。
    第七，在环境复杂、诱惑力大背景下系统的党风廉政建设和反腐倡廉建设；
    第八，在统筹协调应对复杂局面背景下，队伍建设和能力水平提升的问题。尤其是今年二调要收口，09年的卫片执法检查要全面展开，还要清理小产权房，配合有关部门对高尔夫球场进行清理。
    以上所列，个个都是难题。躲不过、绕不开也退不了。所以，只有这些问题倒逼着改革创新的提速，倒逼着我们素质能力的提升。所以我们从思想上、工作上、组织上都应该有多种准备。这些问题，有的是一些新的问题，有的虽然是一些老命题，但是老命题当中有新的背景和新的内容。所以我们要有充分的思想准备。我觉得上上下下一定要齐心协力、迎难而上，很好的打好这场仗，这是对我们思想素质能力上的一次重大考验，对我们执行能力和创新能力的一次重大考验。
    我之所以要讲这一段，当然跟09年的卫片执法检查也有关系，但是更主要的是考虑把我们2010年的工作做好，在2009年度的卫片执法检查上，争取有一个比较大的转变。这是我要说的第一方面的想法。
    第二，要严肃认真，扎实开展09年度土地卫片执法检查工作。土地卫片执法检查09年度实际上已经是第十次了，从2000年以来，已经是第十次了。那么它的范围在逐步的扩大，方式在不断的创新，工作在持续的规范。从范围来看，一开始我们搞得是66个城市，随后扩展到86个城市，08年度的卫片检查又扩大到172个城市，09年度的卫片检查全覆盖了，范围在持续的扩大，方式在不断的创新，原来就是发现案子，查处案子，把这些案子的情况作通报。从07年度卫片执法检查开始，我们就建立的约谈制度，对土地违法违规严重城市的，对政府负责人进行约谈。08年度的卫片检查进一步完善，有登门通报，集体约谈，委托约谈等等。那么在方式上面，从09年度的卫片执法检查开始，我们要充分利用遥感监测全国一张图的程度，以及以全国一张图相连的，依托于计算机网络系统建立的综合监管平台，土地的批、供用、补查，用这个平台。所以它的方法在不断的创新，工作逐步的规范。
    上个星期我们召开部长办公会，已经通过了土地卫片执法检查的规范，对程序性的工作规范，对一些技术标准进一步予以了明确。所以卫片执法检查提高了执法的效率，打击了违法的行为，也促进了政策的落实，也推动了共同责任机制的构建。所以这是一项很重要的工作，又是一项十分有效的手段，我们一定要总结经验，探索创新，把这个事情做好。
    09年度卫片执法检查有这么几点值得大家关注：
    第一，把握特点，增强工作的针对性和有效性。这一次09年度的卫片执法检查简单说有三个特点：
    第一个特点是覆盖全国，实施问责，部门联手。那么这一次，31个省市自治区，2859个县全面覆盖。我们已经把监测成果的储存硬盘发下去，所以是全面覆盖，覆盖全国。实施问责，大家都知道15号令，07年启动修改到08年获批，它在08年的6月1号开始实施，那么我们08年度的卫片执法检查的时段实际是07年的10月到08年的10月。所以如果要依照15号令进行问责的话，相当一部分违规违法它不是在08年6月1号之后发现的。所以08年度的卫片执法检查实际上，我们是举黄牌，拉警报，没有按照15号令来问责。因为它真正实施只有半年时间。
    那么今年，我们早就打了招呼，09年度的卫片执法检查就要按照15号令的规定实施问责。这一次卫片执法检查，或者是问责，监察部，人力资源社会保障部要联手，来推动15号令的贯彻落实，这是一个大的特点。
    第二个特点是突出重点，分级负责。小苏同志刚才讲，部里重点抓50万人口以上的155个城市，省里边也要明确重点城市，以点代面，省里直接负责155个城市之外其他的市、县，要进行指导，要督查验收，这是第二个特点。以往的卫片执法检查，都是部直接部署，省里面配合，这一次部里只抓155个城市，其他由省里面来部署、推进。 

第三个特点，是与全国遥感监测一张图与监管平台衔接。所以为什么我们要求报电子数据，最好是在线上报电子数据，直接上图入库。这也是加强有效监管的一个创新。
    所以这几点建议同志们把握一下，能够增强工作部署的有效性。
    第二，政府组织，部门联动，落实责任。土地执法监察，是国土资源部的重要职责；但是也是各级地方政府的重要职责。通过这些年的经验，我们还是建议各地把它上升为政府的行为，有政府出面来组织部署，监察、规划、建设、国土等部门，协调配合，落实责任。特别是机构、人员、经费一定要做到三落实。各司其职，各负其责，密切配合，扎实的来推进09年度的卫片执法检查工作。根据以往经验，一般由政府出面，效果比较好，所以我们一般请政府出面。  

第三，要依照《通知》和土地矿产卫片执法检查规范，部署推进09年度卫片执法检查工作，《通知》刚才小苏同志已经宣读了。规范这几天马上要下发，部和省两级都要认真的学习《通知》和规范，部和省两级还要充分利用各种手段加强培训。因为大面积的市、县是第一次开展卫片执法检查。所以培训工作的量非常大，要通过培训来把握政策，确保质量。
    我刚才说2月5号我们已经把各个省的监测成果储存硬盘发下去，现在做出来的已经有2471个县，还缺388个县，388个县尽快把它制作出来，发下去。

第四，要严肃认真，实事求是，探索创新。

09年度的卫片执法检查，与以往最大的不同就是要实施问责，因此它是在实施问责强大的压力下展开的。不可避免的会引发一些问题，所以我们各级领导，国土资源部，我们监察部门，人力资源社会保障部门都要密切的关注，要防范人为的造假，防范虚报面积、漏报图版、错误的定性等等，一定要如实的判别，真实填报，确保各个数据的真实和准确。要充分利用一张图，遥感监测一张图和综合监管平台，并且要与这一次全国土地第二次调查的结果，近两年土地审批的结果，年度变更调查的结果进行比较。我想说的，还要与09年度已经立案查处的情况进行比对，进行验证。这里能发现不少问题，一旦发现弄虚作假，谎报，瞒报就要坚决追究责任。同时还要发现我们制度设计上的缺陷和工作当中的不足，来切实改进我们的工作。

第五，敢于碰硬，打伪打假，严肃整改查处。会议开始的时候，鹿心社同志和小苏同志都传达了家宝总理的工作批示，就是“土地督查工作要加强，要敢于碰硬，不怕得罪人”，我们理解，这不仅仅是对土地督查工作提出的要求，也是对我们国土资源管理工作提出的要求，所以这一次卫片执法检查一定要认真贯彻落实，加快推进。现在来看也存在较严重的一面，违法违规虽然总体下降，但是08年度卫片检查172个城市里面，平均违规违法占用的耕地是建设用地面积的14.4%；172个城市里面有46个城市违规违法占用耕地占新增建设用地占用耕地面积的比例超过15%，这个比例很高啊，差不多20%。如果09年度卫片执法检查，这个局面没有好转的话，同志们想一想，我们问责的面是个什么局面？我看各个省非常重视，相当一部分都在去年搞了秋季行动，买了卫片，集中的进行检查、整改、查处。但是去年借机圈地，搭车圈地，打观光农业的擦边球等等，这些苗头性、倾向性的问题比较突出。所以一定要予以关注。
    在09年卫片执法检查当中，第一，必须立案查处，发现问题，能立案的一定要立案。事实认定要清楚，行为定性要准确，责任主体要明确。这是第一个必须。
    第二，必须从严处置，该拆除的就拆除，该没收的就没收。有关责任人该移送的就移送，违法必究，执法必严。要坚决防止和纠正查处案件失之于宽、失之于软和以罚代法这种情况，我相信，有相关部门的积极参与、介入，这些情况可能会有比较大的好转。
    第三，必须督办曝光重大案件，要选择典型案子挂牌督办。真正做到查处一案，震慑一方，教育一片。
    第四，必须严肃问责，15号令第三条规定有四种情况都需要问责：第一种情况，是这个地区土地管理秩序混乱，致使一年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例达到15%以上或者没有超过15%，但是造成恶劣影响和严重后果的就可以问责，这是一问。二问就是发生的土地违规违法案件造成严重后果的，也要问责。三问就是对土地违规违法不加制止，不组织查处也要问责；四问就是对土地违规违法隐瞒不报，压案不查，也要问。
    所以国土资源部门要主动依靠监察部门，及时提出问责的建议，向监察部门和人力资源社会保障部门提交。态度一定要坚决，绝不打折扣。在实施问责当中对弄虚作假，大事化小，小事化了也要坚决制止纠正，对压案不查，隐瞒不报要坚决追究有关责任人的责任。
    第五，必须采取主动，15号令已经为惩处责任人、问责负责人提供了依据，但是这不是我们的目的，这只是一个手段。我们的目的是要促进整改，要规范秩序。所以建议各地政府，要积极主动，主动的整改，主动的查处，避免干部倒在耕地的红线上。我多次讲过，国土资源管理要保障发展，要保护红线，还要爱护干部。所以建议各地政府负责同志，我们自己依法依规批地用地，也要要求您所管辖的下级政府依法依规批地用地。我们都要本着对历史负责，对人民负责，对干部负责，对自身负责的精神，切实加强执法监管，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
    我想09年度土地卫片执法检查是一场硬仗。所以我讲的第二部分的内容，实际上归结起来就一句话：就是打好09年度土地卫片执法检查这一硬仗，保障发展，保护耕地，爱护干部。