山东省土地资源可持续利用的对策(国内管理动态)

伴随着经济的不断增长，我省耕地资源总量基本呈现逐年下降的趋势，由1978年的7296.4万公倾减至2001年的6560.7万公倾，年均递减0.46%，尤其是20世纪80年代中期以来下降更为明显。其中，1990年至2000年10年间，我省的耕地、林地、牧草地和水域的面积有不同程度的减少，这在一定程度上表明山东省经济增长方式仍属于粗放型，经济的外延式增长势必带来土地资源特别是耕地资源的减少；另一方面，园地、城乡居民点和工矿、交通用地面积有所增加，说明我省近些年为提高农民收入加大了发展特色农业的力度，同时也说明我省的道路交通建设、城镇建设和采掘业得到了迅速发展，占用了大量的土地资源。

当前，除要加强宣传教育、提高全民土地保护意识外，还应努力做好以下几方面工作：

一、有效保护耕地，努力实现耕地总量的动态平衡。我省已率先建立起基本农田警戒线制度，保护珍贵的耕地资源。下一步应逐级落实耕地保护特别是基本农田保护的目标责任，确保基本农田保护区面积不减少。严格执行耕地补偿制度，确保全省耕地占补平衡有余，抑制耕地递减趋势。

以有效监管遏制各种不合理的土地利用活动，同时，应当将政策法规的制订、执行同土地市场的经济驱动作用有机地结合起来，执法与引导相结合，确保我国土地利用事业沿着健康、科学、有序的轨道发展。

二、划定土地用途区，实行用途管制。在今后的全省土地利用规划中，应充分考虑现代土地利用变化的区域分异规律。同时，在生态环境恢复与建设规划中也根据土地自然条件、土地适宜性分类，按照经济和社会发展的需要，可将全省划分为城镇用地区、农业用地区、林业用地区、园地区、牧业用地区、水域用地区、自然与人文景观保护区和暂不利用区八类土地利用控制区。各类控制区均有明确的数量控制和用途管制，以此妥善解决农用地与非农用地、农用地内部之间的用地矛盾，为各业创造长期稳定且适宜发展的基地。

在土地功能置换中，加强土地总体规划和土地利用计划，严格控制用地供给总量，坚持走集约用地之路，挖掘农村小城镇中土地存量优势和实现存量土地功能置换，使有限的土地资源得到最合理的利用。

三、加强土地资源保护，提高土地质量。根据土地的适宜性，合理确定耕地、林地、园地和牧草地的面积及其布局；近年来由于农业内部结构调整占用的大量优质耕地，应按计划逐步还耕；改变只用不养的掠夺性土地利用方式，坚持用养结合；总结研究各类土地的利用技术和治理技术，不断提高农用土地的地力，增强后劲。通过整改排污企业、合理使用化肥、农药、地膜等减少农业环境污染；强化以流域治理为主的水土流失治理工作，坚持治理与开发并举，不断改善农业生态环境。

四、因地制宜，综合开发土地后备资源。应尽快出台土地开发整理复垦方面的政策文件，落实土地开发整理专项资金，制定鼓励政策，广泛吸纳社会资金参与土地开发整理.加大对塌陷地、砖瓦窑场、工矿废弃地等的复垦力度，重点搞好黄河三角洲的土地开发，增加有效耕地面积。只有通过开发后备土地资源，整理、复垦、开发出相应的耕地面积作为补充，才能保证耕地总量动态平衡的实现，同时保证国家和省重点建设项目以及一些特殊项目的需要。严禁盲目开发、破坏生态的短期行为。

五、发挥跨区域资源优化配置综合优势。改变传统的资源规划与管理思路，在基础设施日益完备的条件下，最大程度地发挥跨区域资源优化配置的综合优势。我省社会经济迅速发展，特别是交通、电讯、能源等基础设施日益完备，在今后的土地资源综合优化配置规划中，应分析吸收西方发达国家的先进经验，充分考虑今后10年－20年日益完备的基础设施的作用。在充分研究土地资源区域差异和区域优势的基础上，打破局部区域自我封闭的传统观念，最大限度地利用资源区域分布多样性的特点，有效地开发利用国际资源市场，在现代信息流的引导下，充分发挥现代物流的作用，最大程度地发挥跨区域土地资源优化配置的综合优势，在最佳的区域组织最有效的生产活动，取得最佳的土地资源和水资源利用效率。

六、改善土地流转的市场环境，加快土地使用权市场体系建设。第一，深化农村价格体制改革，缩小工农产品的价格差距，提高农业比较收益，大力发展非农产业，加快农业剩余劳动力转移，使农村隐性失业劳动者从土地中分离出来，为土地集中流转创造条件。第二，加强土地的资产和价值双重管理，使土地取得价值形式，成为有价商品。土地流转的形式应根据实践经验和实际情况多样化，其价格量化也应灵活调整。第三，合理界定土地使用权流转收益。对于农地使用权不改变用途流转产生的地租收益主要归农户所有，集体组织仍按承包合同享有所有者权益不变；对于土地使用权“农转非”流转产生的土地增值，要在国家、集体、农户间合理分配。第四，要对产权运作的行为原则和产权交易规则进行法律规定。法律规范对于保障土地流转的市场环境具有强制性的保护作用。对产权的保护，通过法律约束和赋予产权主体的法律权利，保护产权关系的正常运行和产权主体的合法利益。

农村土地制度创新过程中的立法是渐进的、开放性的，应当允许法律规则通过习惯、地方惯例、当事各方在诚实信用原则上的协议加以发展，以保证理性选择。

七、建立有形土地交易市场，创新土地流转模式。建立土地交易市场，主要依靠经济机制让供需对接。在土地使用权商品化基础上，应该利用市场机制，通过市场交易、经济补偿办法来解决存量土地流转问题，让供需对接。首先将出让的城镇建设项目用地由审批制改为市场化供地方式，由国家垄断土地一级市场，开放土地二、三级市场，公开竞价交易。具体操作可在接受国家监督和调控下，在保证年度耕地总量动态平衡的前提下，由县、市政府对乡镇规划区范围内的建设用地一次性买断土地所有权，逐步批租。土地出让收益在上缴国库和交纳上级政府后，属于地方政府的资金应专户管理、按规定使用。其次，要建立建设用地有形市场，为建设用地异地置换等各项交易提供便利的场所。对直接服务于社会公益事业的城镇建设项目用地采取行政性的征地行为，其余的进入市场范围，由土地使用者和农民集体土地所有者按市场规则和程序谈判。对符合要求的集体建设用地，乡镇集体参与或先行征用土地需与农民协商。对现实存在的建设用地使用权再转让需求，让建设用地异地置换入场交易，并将集体建设用地的再次转让、租赁、抵押、交换及由偿债引起的转让活动入场交易，置于公开、透明的环境中，并增加交易机会，降低交易成本，控制交易风险。农地向非农地合理置换、双向流动是必然趋势，在有发展前景的区域，随着土地级差收益上升，农地转换为建设用地是必然趋势，同时也带来资金、技术、人力资本凝聚。

（《大众日报》）