党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），强调国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责，提出完善国家行政体制、优化政府职责体系和组织结构，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。随着我国自上而下自然资源机构的组建，自然资源管理作为一项系统性、整体性的事业已经开启，这在我国行政管理体制改革历史上具有开拓性的重要意义。笔者认为，各级自然资源部门在谋划自然资源管理工作时，务必从党和国家的大局出发，站好位，认真贯彻落实中央精神，着力提升自然资源治理体系和治理能力现代化水平。

自然资源管理必须坚决服从并服务于“五位一体”

党的十八大报告强调，建设中国特色社会主义，总依据是社会主义初级阶段，总布局是“五位一体”，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。党的十八大以来，我们党领导人民统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，推动中国特色社会主义制度更加完善、国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。党的十九届四中全会《决定》强调，完善党领导各项事业的具体制度，把党的领导落实到统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局各方面。作为建设中国特色社会主义有机组成部分的自然资源管理工作，必须按照这些总依据、总布局、总任务来展开。自然资源部门是建设中国特色社会主义的政府组成部门，必须坚决服从并服务于“五位一体”。

按照中央批准的自然资源部“三定”规定，自然资源部要“履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责”。诚然，自然资源的开发利用无疑会对生态环境造成或多或少的影响，如因人为作用而引发的地质环境、矿山地质环境等问题。在自然资源管理工作中，自然资源部门必须高度重视生态环境保护与治理工作。然而，自然资源的资源、资产属性决定了其在人类生存、经济发展、社会进步中不可取代的巨大作用。以一组数据为例：我国以不到世界10%的耕地养育了占世界22%的人口；依靠矿产资源为全社会提供了95%的一次能源、80%的工业原材料、70%以上的农业生产资源和30%以上的饮用水；海洋资源的开发利用正成为国民经济的增长点，每年以20%左右的速度增长；我国森林面积、森林蓄积量，20年来分别增长了1倍左右，人工林面积居全球第一；自然资源对国民经济的直接支撑度在40%左右，影响波及面达70%以上。因此，自然资源管理不仅仅涉及生态环境，更涉及经济、政治、文化、社会的方方面面。

笔者认为，我国自然资源管理是“五位一体”的宏伟事业。党的十九届四中全会《决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化，要着力提高推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局等各项工作能力和水平。因此，我们在谋划自然资源管理改革与发展时，必须按照党中央的统一部署和要求坚持统筹推进“五位一体”。自然资源部门既要为生态文明建设作出本部门应有的贡献，又要为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设贡献本部门应有的力量。通过“两统一”管理，自然资源部门为我国经济社会又好又快发展提供更有力、更有序、更有效的自然资源资产保障。

注重发挥自然资源机构改革后的体制优势

在这轮政府机构改革中，组建自然资源部是最大的亮点之一。这轮政府机构改革的主要目的，就是为了推进国家治理体系和治理能力现代化，解决以往管理中存在的突出问题。经过坚持不懈的努力，各级自然资源部门的“物理重组”工作已经基本完成，下一步也是当务之急的事，就是促使自然资源管理各个层面发生深刻的“化学反应”。其具体表现在：一要优化，即机构职能要科学合理、权责一致；二要协同，即各部门工作要有统有分、有主有次；三要高效，即履行职责要注重效率、提升效用。

笔者调研发现，一些地方的自然资源机构组建后，很快就把管理的目光聚焦到发挥体制优势提升治理能力。如：浙江省杭州市规划和自然资源局西湖分局以机构改革为契机，坚持以群众需求为导向、以群众满意为中心，大力推进行政审批和服务事项BPR工程，即重组再造业务流程，将选址、供地、规划许可三阶段审批由串联变成并联，重点解决审批时间长、效率低等问题。如今，西湖区重组再造业务流程后，实现了“两书合一”和“书证合一”，一个项目办下来，审批时间可压缩50%，得到了社会各界的好评。江苏省常州市自然资源局新北分局乘这轮机构改革的东风，深入探索新北区国土空间规划目标、坐标、指标、精度、边界的“多规合一”，重点解决之前各类规划统筹性、协调性不够等问题，并将最终形成全区“多规合一”总体规划图（2020年）和全区“多规合一”远景规划图（2030年）。

习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调，要认真总结深化党和国家机构改革取得的重大成效和宝贵经验，巩固机构改革成果，继续完善党和国家机构职能体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会确立了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力建设的总体目标。这为自然资源部门做好下一步的改革与发展工作指明了方向。我们从事任何工作，都不可能毕其功于一役，需要锲而不舍、持之以恒地克服困难向前推进。自然资源管理工作也是这样，在机构改革基本到位后，不仅内部关系还需要进一步理顺，而且外部关系也需要进一步协调。笔者认为，自然资源部在外部关系上，比较重大的有与农村农业部在农村宅基地管理和土地整治方面的关系，与应急管理部在地质灾害防治方面的关系，与水利部在地下水资源、河道采砂管理方面的关系，与生态环境部在生态环境保护方面的关系等。在内部关系上，比较重大的有耕地保护政策与林地、草地、湿地等土地资源保护政策相衔接的问题，土地督察执法与矿产督察执法、海洋督察执法、规划督察执法、自然保护地督察执法相协调的问题，土地资源确权登记与其他自然资源确权登记相统一的问题等。

管理全民所有自然资源资产需统筹协调、正确处理各种权力关系

自然资源部履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，是这轮政府机构改革的重点之一。长期以来，我国全民所有自然资源资产所有权人不到位，且权益不落实。全民所有权虚置是自然资源资产管理中的突出问题。相关法律规定，全民所有自然资源是由国务院代表国家来行使所有权，地方政府不拥有所有权。但实际情况并非如此。我国全民所有自然资源大多由地方政府在其辖区范围内代表国家行使所有权，如绝大部分属于全民所有的矿产资源的处置权则由地方政府行使；且其所有权收益大部分归地方政府支配，如国有土地出让收入。同时，一些地方为了能获取更多的自然资源资产收益，而忽视了必要的生态环境保护，并由此造成全民所有自然资源资产无法由全民共享，而不合理开发利用自然资源带来的环境代价却要全民来承担。

前不久，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确了统筹推进自然资源资产产权制度的时间表和路线图。笔者深信，在《指导意见》的指导下，通过各级自然资源部门的辛勤努力，到2020年我国可基本建立“权属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效”的自然资源资产产权制度。在全民所有自然资源资产管理上，可从根本上解决底数不清楚、归属不清晰、权责不明确、流转不顺畅、权益不落实、保护不有力、监管不到位等问题，这在我国全民所有自然资源资产管理上具有里程碑的重要意义。

党的十九届四中全会《决定》强调健全充分发挥中央和地方两个积极性的体制机制，理顺中央和地方权责关系，构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。我们管理全民所有自然资源资产，在事权、财权上需要统筹协调、正确处理包括纵向、横向权力关系，其中主要有中央政府与地方政府之间的关系、国家与其他利益主体之间的关系。就拿土地利用的空间规划来说，辖区内的土地怎么利用，其中耕地保护面积和基本农田保有量多少、城市建设规模和城镇开发边界如何，现实中普遍存在着地方政府与中央政府之间的博弈。在这方面，中央政府更注重耕地保护，而地方政府更注重建设规模。中央政府出于“中国人的饭碗必须端在自己手里”的理念，主要为了确保国家粮食安全；而地方政府则在财政“分灶吃饭”的背景下，较多地为了地方财政上的增收。党的十九届四中全会《决定》提出优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。我们在全民所有自然资源资产管理上，各种事权、财权怎么分配，需要抓紧作深入研究。我们既不能过分强调国家权力、利益，又不能不顾地方权力、利益；既不能过分强调地方权力、利益，又不能不顾国家权力、利益。国家权力、利益必须充分保障，因为它们是全民所有自然资源资产；同时，地方权力、利益也必须充分考虑，因为当地老百姓一代一代依附于它们生长和生活。

用“国家立场”“中央精神”和“法律规定”来切实加强自然资源督察执法工作

古诗“会当凌绝顶，一览众山小”。站位问题在自然资源管理领域普遍存在，其直接关系自然资源治理能力与水平。自然资源违法违规行为的出现，在很大程度上是站位上出了问题。比如：某地大面积违建别墅，主要是地方党委、政府片面为了招商引资。在地方党委、政府“超常规”力推下，相关部门则提供“无底线”服务。又如：一些地方政府对自然资源督察执法发现问题的整改工作，采取能拖则拖、能瞒则瞒、能避则避、能推则推的办法，使许多问题到期不整改、整改不彻底。之所以出现以上情况，最主要的是一些地方政府的站位有问题，即在发展观、政绩观上出现了偏差，对执行国家法律政策的刚性认识不足，行动上更缺乏自觉。

自然资源督察执法也有站位问题。2006年7月《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》规定，“国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。”因此，当时的国家土地督察机构是“代表国务院”行使国家土地督察职责的。这次中央批准的自然资源部“三定”规定中明确，“根据中央授权，对地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察。”因此，现在的国家自然资源督察机构是“根据中央授权”开展国家自然资源督察的。显而易见，无论是国家土地督察机构，还是国家自然资源督察机构，其站位必须是“代表国务院”“根据中央授权”。督察机构在督察地方政府时，尽管需要相信地方、依靠地方、理解地方、服务地方，但必须始终站位在“国家立场”“中央精神”和“法律规定”。否则，督察机构就没有存在之必要。自然资源督察与自然资源执法，两者既有相同之处，又有不同之处。笔者理解，其最主要的区别在于，自然资源督察是国家督察，而自然资源执法是部门执法。国家督察必须围绕中央和国家的要求来开展督察。

当前，我国各级自然资源部门正在全力推进各项自然资源管理工作。站位问题极为重要，其关乎我国自然资源治理能力与水平，关乎事业成败与得失。站位包括政治站位、思想站位、工作站位等。站位高了，视野就宽，方向则明，办法也多。我国自然资源事业自起步始，就必须有高的站位。为此，建议各级自然资源部门通过深入学习与思考，对我国自然资源管理的战略定位、战略目标和战略部署有更清晰、更深刻的认识。（作者：顾龙友 自然资源部咨询研究中心）