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近日，为贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕 3号）精神，依据《产业结构调整指导目录（2011年本）》（国家发展改革委令第9号）和国家有关产业政策和土地供应政策，国土资源部、国家发展改革委联合制定了《关于发布实施〈限制用地项目目录（2012年本）〉和〈禁止用地项目目录（2012年本）〉的通知》（国土资发〔2012〕98号）（简称《通知》）。国土资源部土地利用管理司相关负责人就《通知》发布实施的背景、内容以及有关重点政策内容等进行了深入解读。

土地政策助力国家产业结构调整

——最新限制和禁止用地项目目录解读

出台背景

2011 年国家出台新的产业结构调整目录，近年来国家为规范房地产供地、促进闲置地利用屡出新政

国务院《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发〔2005〕40号）要求，各有关部门要加快制定和修订财税、信贷、土地、进出口等相关政策，切实加强与产业政策的协调配合，进一步完善促进产业结构调整的政策体系。根据该要求，结合《产业结构调整指导目录（2005年本）》和国家有关土地供应政策，2006年国土资源部会同国家发改委发布实施了《限制用地项目目录（2006年本）》和《禁止用地项目目录（2006年本）》（国土资发〔2006〕296号）。在目录制定发布过程中，国土资源部与发改委建立了适时修订限制和禁止用地目录的联动机制，两家商定将根据宏观调控政策、国家产业政策和土地供应政策，适时联合修订和发布限制和禁止用地项目目录。

2009年，为贯彻落实国家关于抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展，规范房地产市场平稳运行等一系列政策要求，国土资源部又发布了《限制用地项目目录（2006年本增补本）》和《禁止用地项目目录（2006年本增补本）》（国土资发〔2009〕154号）。

2011年3月，国家发改委发布了《产业结构调整指导目录（2011年本）》，2005年本产业目录同时废止。新的产业目录将更多科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、安全有保障的现代产业纳入了鼓励类项目，但同时也提高了农林业、煤炭、石化化工、钢铁、有色金属、黄金等产业的准入门槛。该产业目录发布之后，国务院又相继下发了《关于进一步加强煤矿瓦斯防治工作若干意见》（国办发〔2011〕26号）、《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（国发〔2011〕12号）等文件，对高瓦斯煤矿、稀土矿开采进一步明确了政策要求。

另外，为规范房地产用地供应管理，促进闲置土地利用和打击囤地炒地行为，严禁向别墅类供应土地，近年来，国土资源部按照国家有关房地产市场调控政策要求，先后下发《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34号）、《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）和《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）等文件，对商品住宅用地单宗出让面积、住房用地容积率控制标准等作了明确限定。

鉴于已发布实施新的产业结构调整指导目录，近年来国务院和国土资源部下发的政策性文件对土地和矿业管理也提出了新的要求，及时修订和发布新的限制和禁止用地目录，对落实国家产业政策、土地供应政策，十分必要。

内涵与外延

限制用地项目目录涵盖党政机关新建办公楼、城市主干道路等七类，禁止用地项目目录涵盖了农林业、煤炭等十七个大类

《通知》主要包括了限制用地项目和禁止用地项目两个方面，规定适用于新建、扩建和改建的项目。对于已建项目或现有生产能力，允许企业在一定期限内，按照限制或禁止用地目录中有关条件、标准或要求采取措施改造升级。对于未列入《通知》，但属于《产业结构调整指导目录（2011 年本）》淘汰类的已建项目或现有生产能力，则要求采取有力措施，按规定限期淘汰。

《限制用地项目目录（2012 年本）》涵盖了党政机关新建办公楼、城市主干道路、城市游憩集会广场等七个大类，主要从审批权限、建设规模、容积率、生产工艺、产能及土地用途等方面提出了相应的限制标准或条件。列入限制用地项目目录的建设项目，只有符合目录规定的条件，国土资源管理部门和投资管理部门方可办理相关手续。

《禁止用地项目目录（2012 年本）》涵盖了农林业、煤炭、电力、石化化工等十七个大类，总体上涉及各个行业，从产业类型、生产工艺、产能、建设规模、用地类型及建筑用途等方面提出了禁止条件和规定。列入禁止用地项目目录的建设项目或者采用所列工艺技术、装备、规模的建设项目，国土资源管理部门和投资管理部门不得办理相关手续。

各级国土资源管理部门在具体工程项目建设用地审查报批过程中，应严格按照《通知》的有关要求，认真审核工程项目是否落实了限制和禁止用地项目目录中有关技术、装备、规模等的要求，对不符合相关要求的工程项目，不得办理用地手续。

《通知》主要是依据近年来国家相继颁布实施有关产业政策、房地产市场调控政策等制定。为进一步体现出《通知》的现势性，加强土地参与宏观调控的力度，《通知》遵循了开放适应性原则，主要体现在三个方面：

一是在《通知》执行过程中，国务院发布的产业政策和土地资源管理政策对限制和禁止用地项目另有规定的，或有较大修改调整的，按国务院规定办理。

二是国土资源部将根据宏观调控需要，依据国家产业政策、土地供应政策的变化情况，适时修订限制和禁止用地项目目录。

三是各地可以根据本地区实际情况，在符合《通知》中限制和禁止用地项目目录的前提下，制定适宜本地的限制和禁止用地项目目录。

对比旧版

吸纳了2009 年以来各类产业政策和房地产市场调控政策

2006 年和2009 年，结合当时的产业政策和房地产市场调控政策，国土资源部先后制定了《关于发布实施〈限制用地项目目录（2006 年本）〉和〈禁止用地项目目录（2006 年本）〉的通知》（国土资发〔2006〕296 号）、《关于印发〈限制用地项目目录（2006 年本增补本）〉和〈禁止用地项目目录（2006 年本增补本）〉的通知》（国土资发〔2009〕154 号）。本次《通知》在此基础上，从两个方面进行了进一步的修改完善。

一是覆盖范围更全面。相比而言，本次发布实施的《通知》综合考虑了2006年本及其增补本中限制和禁止用地项目目录的有关内容，对前两次发布实施的各类建设项目规定要求等均予以吸收完善。同时还进一步考虑了2009 年以来各类产业政策和房地产市场调控政策，如将“ 新建煤与瓦斯矿井不得低于以下规模：高瓦斯矿井30 万吨/年，煤与瓦斯突出矿井45 万吨/年（2015 年前）”列入本次禁止用地项目目录中，将住宅项目容积率不得低于1.0（含1.0）列入本次限制用地项目目录中。

二是产业用地门槛更高。为推动产业结构调整和升级，《产业结构调整指导目录（2011 年本）》中对各类产业生产工艺、技术、产能等提出了更高的要求，因此本次《通知》也对有关产业用地政策设定了更高的门槛。如2006 年，对800 毫米以下热轧带钢（不含特殊钢）项目不予办理有关用地手续，在本次《通知》中则进一步要求对1450 毫米以下热轧带钢（不含特殊钢）项目不予办理有关用地手续。

因此在本《通知》发布实施后，2006年本及其增补本均予以废止。

党政机关新建办公楼项目

不同情况适用不同审批权限，培训中心等接待功能的项目不予批准

根据中共中央办公厅国务院办公厅《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的实施意见》（中办发〔2007〕11 号）的有关要求，《限制用地项目目录（2006 年增补本）》和《禁止用地项目目录（2006 年增补本）》对党政机关新建办公楼项目明确了有关规定，本次《通知》中仍将其列入限制和禁止用地项目目录中。对于该类项目的用地条件，应注意以下两个方面：

明确项目审批权限。对于各级政府机关新建办公楼项目，应至少由地级以上人民政府审批，省级或省级以下政府职能部门无权进行相关项目审批。如对中央直属机关、国务院各部门、省（区、市）及计划单列市党政机关以及使用中央预算内投资7000 万元以上的中央和国家机关所属机关事业单位的新建办公楼项目，须经国务院批准；使用中央预算内投资7000 万元以下的中央和国家机关所属机关事业单位新建办公楼项目一律由国家发改委审批；省直厅（局）级单位和地、县级党政机关新建办公楼项目由省级人民政府批准；地、县级党政机关直属单位和乡镇党政机关新建办公楼项目则应由地级人民政府（行署）批准等。

明确项目功能用途。根据中办发〔2007〕11 号文的有关要求，结合市场经济发展趋势，对党政机关（含国有企事业单位）新建、改扩建培训中心（基地）和各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所建设项目一律不予审批。该类项目应积极推进市场化、社会化改革进程，实现与党政机关等彻底脱钩。

住宅项目容积率

2006 年本目录已对“低密度”住宅禁止供地，早在2010 年，国土资源部已与住房和城乡建设部联合发文规定住宅用地容积率不能小于1.0

在《限制用地项目目录（2006年本）》中已明确“低密度、大套型住宅项目（指住宅小区建筑容积率低于1.0、单套住房建筑面积超过144 平方米的住宅项目）”禁止占用耕地，亦不得通过先行办理城市分批次农用地转用等形式变相占用耕地。2010 年，为加强房地产用地和建设的管理调控，积极促进房地产市场继续向好发展，按照《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发〔2010〕10 号）要求，2010 年，国土资源部会同住建部发布《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151 号），明确要求：严格限制低密度大户型住宅项目的开发建设，住宅用地的容积率指标必须大于1。这是部门联合发文中首次对住宅用地规划建设条件作出明确规定，为依法查处违规别墅类用地提供了量化标准。

国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204 号）指出，对发现住宅用地容积率小于1 的出让公告，及时责令市、县国土资源主管部门撤销公告，重新拟定出让方案。违反规定出让的，应责令立即终止出让行为，并依法追究责任。因此在本次《通知》中，对住宅项目用地容积率作了专门的规定。

钼矿、稀土等有色金属用地

将原先一概列入禁止目录的钼矿分规模区别对待，稀土则除了优化重组项目外禁止用地

在《通知》征求意见过程中，有意见认为钼矿目前未列为保护性开采特定矿种，并且近年来随着我国地质勘查的不断深入，国内钼资源储量持续增加。同时，随着我国经济快速发展，国内钼消费量不断增加，市场需求有潜力，国内市场从2009 年开始已经由大量出口变为净进口。因此，为满足国内市场需求、保障资源安全、促进钼产业可持续发展，在符合环保、土地、产业政策等有关规定并经国务院投资主管部门核准后，适度开发大型钼矿是必要的。

因此，在国土资源部和国家发改委联合发布实施《通知》时，将原列入禁止用地项目目录中的“新建、扩建钨、钼、锡、锑开采、冶炼项目”修改为“ 新建、扩建钨、锡、锑开采、冶炼项目”和“ 新建、扩建钼金属资源量小于20 万吨、开采规模小于100 万吨/年的钼矿项目”。

为切实加强稀土行业管理，加快转变稀土行业发展方式，促进稀土行业持续健康发展，国务院《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（国发〔2011〕12号）指出，要深入推进稀土资源开发整合。国土资源部要会同有关部门，按照全国矿产资源开发整合工作的整体部署，挂牌督办所有稀土开发整合矿区，深入推进稀土资源开发整合。严格稀土矿业权管理，原则上继续暂停受理新的稀土勘查、开采登记申请，禁止现有开采矿山扩大产能。要严格控制稀土冶炼分离总量。“十二五”期间，除国家批准的兼并重组、优化布局项目外，停止核准新建稀土冶炼分离项目，禁止现有稀土冶炼分离项目扩大生产规模。因此在《通知》中将“ 稀土开采、选矿、冶炼、分离项目（在确保产能总量不增加的前提下，有利于布局优化和兼并重组的项目除外）”列入禁止用地项目目录中。