首席记者 赵 蕾

6月里的一天，四川省成都市郫都区战旗村村民廖代建，与往常一样在乡村酒店里忙活着。现在他除了在村里打些零工之外，还有两份固定收入：每年土地入股保底收入和持股农户二次分红收入。他告诉记者，2015年9月7日，村里13亩集体经营性建设用地被四川迈高旅游资源开发有限公司竞得后，他意外分得了500多元。

土地问题涉及亿万农民切身利益。中国农业大学教授朱启臻表示，农村集体经营建设用地入市，对盘活农民资产、大幅增加农民财产性收入，对减少农村与城市收入差距有明显意义。

2015年2月，郫都区被国土资源部列入全国农村土地制度改革33个试点之一，试点两年多来，郫都区的农村集体经营性建设用地入市试点蹄疾步稳。截至今年6月，郫都区共完成了30个入市项目，出让总面积353亩，土地总价款2.1亿元。

围绕“哪些地入市，入市主体是谁，怎么入市，钱怎么分”4项核心内容，郫都区形成了一套制度体系，为全国农村土地改革提供了“可复制、易推广、利修法”的四川经验和郫都经验。

哪些地入市？创新“三定”摸底机制

“你说要入市，到底有多少家底？”初听到农村集体经营性建设用地可以入市的好消息，郫都区战旗村村支书高德敏第一时间跑到区国土资源局咨询政策，但是工作人员无意中的一句话把他打懵了。

什么是集体经营性建设用地？有多少“家底”？对于这个问题，当时不只高德敏回答不上来，连郫都区国土资源局也没有底。因为按政策，土地性质的分类最细只到建设用地，尚没有细分到经营性和非经营性类别。

身份问题成了“入市”路上的第一只拦路虎。好在随后国土资源部举行了培训班，疑问很快被消除。根据最新的土地调查成果，依据土地利用总体规划和城乡规划，确定为经营性的存量农村集体建设用地就可以入市。

概念明确了，但摸清家底的过程并不轻松。2015年3月，郫都区国土资源、规划等部门，在全区范围内组织大范围的摸排认定工作，并且按照“符合规则、用途管制和依法取得”三大原则，创新形成了“三定一平台”工作办法。“三定”，即“定基数、定图斑、定规模”，“平台”即入市土地信息管理平台。定基数，是指依据最新土地调查成果，提取全县2014年土地利用现状数据库中的集体建设用地数据及图形，以此确定基数为11.3万亩。定图斑，是指与土地利用总体规划和城乡建设用地规划相叠加，得到符合“两规”的农村集体经营性建设用地数据图斑，确定面积是2.29万亩。定规模，是指结合权属来源、入市可行性因系，综合确定存量可入市资源规模4932.79亩。同时，制定《集体建设用地用地数据库建库标准》，建立规划数据库，为全区农村集体经营性建设用地的有序开发和合理利用提供精细化、信息化的管理平台。

“一方面，目前郫都区的城乡规划和土地利用规划还没有实现‘双规合一’，也没有实现100%全覆盖；另一方面，农村地区产业结构调整变化较快，建设用地布局存在不确定性。这是在确定身份时面临的最大困难。”郫都区国土资源局工作人员介绍。针对这一问题，郫都区在全国率先编制了《农村集体建设用地利用专项规划》，确保有序入市和合理开发。同时，郫都区按照先易后难的原则，优先选择土地权属清晰、区位条件较好、产业基础较实的地方先行开展。

“当初之所以选择这13亩多土地，就是遵循了这样的原则。”高德敏说。

入市主体怎么定？创新村庄治理机制

较之于国有建设用地市场主体单一，农村集体建设用地入市的市场实施主体较为复杂，且入市的主体按法律规定是集体经济组织，郫都区将农村土地确权到村民小组一级，但是村民小组没有能力承担入市职能。村民委员会是自治组织，不是经济组织，也难以作为市场经济主体。因此，如何探索入市主体与实施主体的分离，明确入市的有效市场主体，厘清入市主体与实施主体的关系，既是改革的前提，也是难点所在。

在这方面，郫都区早就探索过。2008年，成都市开展城乡综合配套改革试验，探索村级治理新机制，在全国率先推广村民议事会的创新做法，到2009年已普及至所有的村和农村社区。

高德敏介绍，乡村综合治理模式以党支部为战斗堡垒和政治方向，以村民代表大会、村民议事会、村务监督委员会为组织形式，以村民委员会为执行机构，以村庄规划为发展指导，以“生不添、死不减”固化集体土地和成员，以全村资产股权量化进行市场化改造，创新了集体资产管理公司和新型集体经济组织一体化运作的新机制。村庄重大事务由村民代表大会集体决策；入市的方式、途径、底价，由村民代表民主协商；入市后土地收益的内部分配和使用，由村民集体决策，现金收益按会计年度进行分红。在高德敏看来，这种做法提高了农民集体的组织化程度，优化了乡村现代治理结构，提高了农民参与市场竞争的能力，为农村要素的市场化流动提供了适宜的载体。

根据战旗村的成功经验，郫都区制定了《农村集体经济组织管理办法》和《农村集体经营性建设用地入市主体认定工作办法》，明确入市的实施主体以集体资产管理有限公司、农村股份经济合作社为主，也可以是集体经济组织委托的代理机构，完善了实施主体的注册登记办法和委托入市授权程序。

郫都区国土资源局副局长吴诗东说，从目前郫都区已经成功入市的宗地看，实施主体都是集体资产管理有限公司，这也说明按照《公司法》成立的企业法人，更容易为市场所接受，操作起来也更加规范和便捷。

怎么入市？多种方式多维试点

建立城乡统一的建设用地市场是党的十八届三中全会提出的任务。以“试制度、试规则、探路子”为依归，郫都区在较易开展的就地入市、调整入市的基础上，逐步丰富出让、租赁、作价入股和自主开发等入市方式，探索出多种权属关系下的土地利用新模式。

“按照村民的理解，集体经营性建设用地是我们集体所有的，怎么可以一下子全卖了呢，钱一分完就完了，这样不划算。”郫都区古城镇中平村书王发锦说。于是，租赁这种新模式在中平村产生了。

很快，《郫都区租赁农村集体经营性建设用地使用权管理办法》出台，对土地的用途等作了明确要求。

2016年7月20日，中平村一宗面积为13.3亩的集体经营性建设用地使用权采用租赁方式在郫都区德源镇公共资源交易服务中心挂牌入市。通过公开竞标，最终以每亩每年1.6万元租金被成都润华建材有限公司竞得。

安德镇红砖村的一块集体经营性建设用地在入市之初也面临着相同的“尴尬”。这块3.8亩的土地，曾经是红砖村小学的所在地。上世纪90年代，村小学撤销后，土地一直空闲着，直到2005年，它才迎来了自己的新“主人”——成都耶华科技有限公司。

“之前跟镇上租地，一年一万元钱。但是使用权不是自己的，心里总发慌。当知道郫都区要开展农村集体经营性建设用地入市试点的消息，我就找到了村里商量，看能不能把这块地连同地上的附着物一起协议出让给我。”成都耶华科技公司总经理唐友辉说。

“参照国有土地出让，集体经营性建设用地入市也应该采取净地出让。但是净地出让，拆除上面的建筑物，不仅村里要多花费一笔费用，企业也不会同意。”红砖村村规划师说。

最后，参照协议出让国有土地使用权的相关规定，郫都区制定了《郫都区农村集体经营性建设用地协议入市办法》，最终这块地以每亩40万元的价格成交。

吴诗东说，郫都区在试点中“尽可能多试”，探索不同的改革路径，只有在探索中遭遇并解决各种问题，形成有效的政策措施，才能为改革修法积累丰富的实践经验。

钱怎么分？收益分配追求公平注重长远

入市，意味着集体经营性建设用地和国有建设用地实现同价同权。能否真正实现的一把重要标尺就是：能否顺利地进行抵融资。

成功拿下全省集体经营性建设用地“第一槌”的四川迈高旅游资源开发有限公司，就曾经遇到这样的烦恼。该公司董事长曾旭东说，最初的时候，四川省只有少数几家银行对集体经营性建设用地入市地块进行抵押贷款，这让人十分苦恼。

为此，郫都区出台了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作意见和抵押登记办法》，对开展此项业务的金融机构给予专项奖励和信贷激励，并将其纳入区农村产权抵押融资风险基金保障范围，由市区两级风险基金对于收购处置的净损失按4∶6的比例分担，为金融机构和投资人解除了后顾之忧。在此基础上，2016年4月20日，郫都区战旗村首宗入市地块抵押贷款100万元。

建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制也是这轮全国试点的核心任务之一。郫都区在核算就地入市土地增值收益比例的基础上，按照“分区位、有级差”的思路，根据基准地价、规划用途以及入市方式的不同，确定了土地增值收益调节金收取的合理比例。

“在内部收益分配方面，政府只提指导性的意见，具体比例由村民集体决定。”高德敏说。

目前，在郫都区多数村民集体按照村民普遍意愿，以“二八开”作为集体与村民之间收益分配的参考原则，将不低于入市收益的80%作为集体经济组织的公积金和公益金，用于集体经济组织发展村庄公益建设，剩下部分用于集体经济组织成员分红。

“最初，村里的分配方案做了两套，都征求了我们的意见。战旗村有1700余人，如果将拍卖的出让金一次性分配，人均只能分到4000多元。但是如果用于投资，逐年分配，人均每年至少可以分到500元。后来我们都选择了这个方案。”廖代建说。

土地的生机，在于纳新；土改的精神，在于创造。数据显示，随着入市项目加快建设，郫都区传统农业正向观光农业、生态农业等农文旅共融的新兴产业和新兴业态转型发展。截至目前，共带动发展规模以上养生养老中心、创意农业基地、农耕体验园160多家，实现农户产业化经营面积94%以上，农产品精深加工率达52%。

据了解，郫都区30宗土地入市后，相关农民集体及个人获得了超过1.7亿元的土地收入，其中约1.36亿元用于集体经济的积累和发展，约3400万元用于农民股东的现金分配。

郫都区城乡统筹发展局相关负责人介绍，截至今年5月底，域内农行、建行等六家金融机构共发放农村住房抵押贷款97宗，贷款累计发生额2.96亿元，当前余额2亿多元。

郫都区还将进一步完善入市途径，拓宽入式方式，丰富各类样本形式。同时进一步完善入市制度，验证配套办法。对此，四川省国土资源厅厅长杨冬生表示，改革就是要一步步啃下硬骨头，为国家层面的修法及其他地区的实践推广积累经验。