今年2月，国土资源部出台《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》。3月24日，四川省成都市高新区与巴中市签署国土资源领域战略合作框架协议，约定在2016年内成都市高新区以每亩29.5万元的价格，有偿使用巴中市4500亩增减挂钩节余指标，流转指标费用总额为13亿元。这是新政出台后，全国第一个贫困地区增减挂钩节余指标在省域范围内成功实现流转使用的实例。

　　一项政策的出台能给贫困地区带来什么，一次开创先河的探索又对扶贫攻坚意味着什么？近日，记者走访巴中市，探寻全国首单背后的故事。

节余指标在贫困地区遭遇“落地难”

　　在巴中市通江县诺江镇厍洪村，2014年建档的贫困户屈建东没想到自己能摊上这样的好事儿。今年，他没花一分钱就搬进了110平方米的小洋房。在当地，建设同等面积的二层小楼至少需要18万元。“村里将整治后的土地流转，建起了核桃种植园。我在核桃园区打工每月能有2000多元收入，加上1亩地每年400元的租金收入，如今我脱贫了。”屈建东非常兴奋地告诉记者。

　　巴州区水宁寺枇杷村，一条条水泥路犹如条条素带，将一栋栋小楼房连接起来，村里的廉租房分布其中。廉租房每户平均面积约80平方米，两室一厅一厨一卫，外加两个生活阳台和一个小储藏室。这是该村利用增减挂钩项目整合资金修建的，除了五保户村民可免费居住外，经村民集体评选出的贫困村民只需每月缴纳40元也可入住。

　　现如今，越来越多的巴中农民享受到增减挂钩政策带来的红利。以项目为支点，以盘活农村土地资源为抓手，着力释放农村生产力，调整传统农业生产关系，让村民留得住、住得起、能致富，在巴山南麓描绘出一幅独特的山水乐居图。

　　巴中市，位于四川省东北部，曾是全国第二大苏区——川陕苏区的中心，也是秦巴山片区集中连片贫困地区的核心区域。截至2010年底，巴中市还有41.39万户、152万人长期生活在边远高寒山区、洪水淹没区、地质灾害隐患区的危旧土坯房内，生活环境、生存条件极差，扶贫攻坚任务艰巨。与此同时，全市农村存量宅基地面积为425.73平方公里，人均占地198平方米，其中相当一部分是长期闲置、低效利用的土地。这让巴中人看到了增减挂钩的巨大潜力。

　　2011年，巴中市以增减挂钩项目为依托启动实施“巴山新居”建设。截至目前，已累计规划111个项目区，涉及88个乡（镇）近400个行政村，覆盖全市超过17%的行政村。经四川省国土资源厅批准实施17个项目区，涉及15个乡（镇）58个行政村，增减挂钩周转指标718.54公顷，其中城镇建新区可使用周转指标537.46公顷。与此同时，巴中市建成“巴山新居”中心村102个、聚居点1549个，15.3万户、55.08万人从危房搬进新居。截至2014年底，巴中市的贫困人口由2010年底的87.1万人减少到43.01万人，贫困发生率从27.2%下降到14.2%。

　　正当巴中市为找到了一条加快推进扶贫攻坚的新路子而喜悦的时候，一个现实问题再次摆在了巴中人面前。

　　“由于巴中的增减挂钩承载了太多的扶贫功能，指标使用成本较高。加之受当前经济下行压力影响，各县（区）土地市场极度疲软，政府财力不能实现城镇建新区指标在本地使用。”通江县国土资源局局长龚继荣说。他以通江县举例，该县已验收的节余指标600余亩，其产生成本高达1.8亿元，而该县2014年公共财政收入仅为3.46亿元，根本无力实现节余指标在县域内落地使用。

　　巴中市国土资源局局长何小兵说，为了加快增减挂钩项目的实施进度，巴中市探索形成了政府直接投入、政府引资投入和企业投入3种模式。但在实际操作中，由于巴中是整体贫困地区，企业投入模式占到了90%以上。而经济下行压力加大，民间投资缩水，巨大的资金缺口让大批项目推进缓慢，一度成为脱贫助推剂的增减挂钩似乎陷入了困境。

指标变成实实在在的脱贫资金

      远在300多公里外的成都高新区，同样面临着困顿。近年来，随着国内外知名企业的接连入驻，高新区发展势头强劲，却也面临着建设用地紧缺和耕地保护的双重压力。新增建设用地指标在这里成为了“奢侈品”。

　　资金与指标的博弈看似简单，却蕴藏着很多现实问题。增减挂钩节余指标最初的设定只局限于县域范围内使用，即使在“5·12”汶川特大地震，以及“4·20”芦山强烈地震时扩展至市域，也仅局限在受灾区县，如何打破政策底线？

　　2014年9月，国土资源部为支持巴中脱贫攻坚，专门为其量身打造了“可在省内跨县、市开展增减挂钩”等6条支持政策。但是，因为具体实施细则不明确，省域内使用指标的工作没有得到有效开展。

　　2015年11月，党的十八届五中全会后的首次中央政治局会议审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出要采取超常规举措，拿出过硬办法，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。同时，明确在连片特困地区和国家扶贫开发工作重点县开展易地扶贫搬迁，允许将城乡建设用地增减挂钩指标在省域范围内使用。

　　2016年2月，国土资源部出台《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》。

　　破冰之旅，正式起航。2016年3月1日，一场史无前例的资金与建设用地指标交易谈判在成都高新国际广场拉开序幕。交易对象是增减挂钩节余指标4500亩。

　　“29万元每亩。” 买方，成都高新区管委会喊价。

　　“30万元每亩。” 卖方，巴中市政府要价。

　　1万元价差，成为了难以逾越的鸿沟。

　　“尽管我们太想促成这笔交易了，但是价格上巴中市不能让步。算总账，4500亩地就是4500万元。如果全部投入到巴中市的某个贫困村，就可以修建300套新居，或是硬化大约100公里村道。”何小兵说。为了把指标变成脱贫资金，他已经记不清到底跑了多少趟成都，洽谈了多少次。在他看来，只要能有突破，这些都是值得的。

　　可如今谈判陷入胶着，他怎能不着急。同样着急的还有成都市国土资源局高新分局局长费斌，他太需要这些用地指标了。迫切的需求与共同的目标，让大家又回到了谈判桌前。

　　“29.5万元每亩。”最终，一个双方都能接受的价格出现了。资金与指标的壁垒被打破，巴中由此成为全省第一个开展增减挂钩节余指标流转改革的市（州），也是全国第一个在省域范围内流转使用增减挂钩指标的地区。

节余指标期待更广阔的市场

　　“这不是简单的破冰之举，它对于贫困地区有着极其深远的影响。”何小兵说。

　　为支持巴中市的脱贫攻坚、精准扶贫工作，2014年开始四川省国土资源厅加大了对巴中市增减挂钩指标的支持力度，2014年度分配给该市296公顷指标，数量居全省第四位；2015年度指标分配了670公顷指标，居全省第一。巴中市国土资源局出台了《关于集中力量助推扶贫攻坚意见》，明确在全市698个贫困村实施城乡建设用地增减挂钩试点项目。

　　何小兵算了一笔账：目前，巴中市698个贫困村农村存量宅基地约10699公顷，如果其中45%的面积参与增减挂钩，可以拆旧4814公顷，节约3016公顷土地。如果按每亩29.5万元交易指标，可为巴中筹措133亿元资金，就能在短时期内解决贫困落后地区发展所需的大量资金，助推地方脱贫攻坚。但何小兵也有顾虑，目前四川省有43个贫困县可以参与增减挂钩节余指标省域范围内使用，而真正的买家却只有成都市。卖家多买家少，将是未来最大的问题。

　　4月6日，江苏省宿迁市国土资源局工作组来到巴中交流经验的同时，也提出了是否可以把巴中的指标流转到江苏的设想。这让何小兵着实很心动。

　　然而，在四川省国土资源厅厅长杨冬生看来，这还只是一个想法，“从目前看，国家对土地政策很谨慎，如果扩大到全国市场，容易出现交易的虚拟化，而且基础不够，也没有那么大的规模去全国交易”。但同时他认为，这项政策的出台也是一种供给侧结构性改革，急需城镇建设用地指标的一方和有闲置、富余指标的一方各取所需，应该交由市场去决定。作为国土资源部门，应该加强精细化管理，特别是省级国土资源管理部门要建立好台账，对全省增减挂钩节余指标进行统一管理，按照公开、公平、有偿的原则，引导节余指标合理流转。4月份，四川省厅还将出台相关政策的具体实施细则，规范、指导有关工作开展。